长三角生态绿色一体化示范的核心是制度创新

邵一平,上海市环境科学研究院环境规划与标准研究所副所长。2003年毕业于英国诺丁汉大学环境科学专业,获硕士学位,同年进入上海市环境科学研究院工作。长期从事上海市生态环境保护规划和水污染防治方面相关研究。

◆本报记者 原二军

11月19日,国家发改委正式发布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》,包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县在内的面积约2300平方公里的“两区一县”将共同推进一体化示范建设。为什么会选择“两区一县”推动生态绿色一体化示范区建设?将在哪些方面为全国提供“一体化”的经验?记者采访了上海市环境科学研究院环境规划与标准所副所长邵一平。

“两区一县”试点示范有利于将生态绿色高质量发展的路径探索和跨界区域一体化发展的机制创新成果,快速、有效地复制到长三角其他地区,甚至影响辐射到全国,真正实现试点示范的实际意义。

中国环境报:选择青浦区、吴江区、嘉善县“两区一县”来推进建设生态绿色一体化示范区,这是出于哪些方面的考虑?

邵一平:长三角一体化示范区的“两区一县”都位于太湖流域下游,属于平原河网地区,具有最典型的江南水乡风貌,从历史传承上更有“吴根越角”之称,选择这一地区作为示范区具有很好的代表性。

这一地区经济发展已进入“后工业化”阶段,公众对生态环境产品的需求日趋提升,结合现有的优势生态资源,吸引更可持续、更绿色、更高效的优势产业,实现区域发展模式转变也是这一地区乃至长三角地区的迫切实际诉求。

一体化示范区所在的“两区一县”分属江浙沪三省市,位于三省市交界地区,对于区域联动尤其是在打破行政藩篱,推进政策机制创新集成方面具有重要的实践价值。这一地区进行试点示范,有利于将生态绿色高质量发展的路径探索和跨界区域一体化发展的机制创新成果,快速、有效地复制到长三角其他地区,甚至影响辐射到全国,真正实现试点示范的实际意义。

一体化示范区的核心是“生态绿色”和“一体化发展”两个层面。“生态绿色”是示范区发展的底色和根本;“一体化发展”是示范区建设的初衷和使命。

中国环境报:根据《方案》,长三角一体化示范区建设要打造“新标杆、新高地、试验田、新典范”,对此如何理解?

邵一平:这4个目标的设定明确了一体化示范区的基本战略:一是生态优势转化的新标杆。通过发挥环淀山湖区域生态环境优势,构建以水为脉、蓝绿交织、林田共生的生态网络,积极探索和率先实践生态优先、绿色发展、乡村振兴有机结合的新路径。

二是绿色创新发展的新高地。要依托生态基底、人文底蕴、特色产业,打造国际一流的产业创新生态系统,构建更大范围区域一体的产业创新链。

三是一体化制度创新的试验田。要通过聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务政策等方面,探索集成行之有效的一体化制度创新,为长三角一体化发展提供示范。

四是人与自然和谐宜居的新典范。通过构建便捷、绿色、智能、安全的现代化基础设施体系,建立多层次、跨区域、高水平的公共服务网络,打造凸显江南水乡特点的文化标识地,促进城乡有机融合、均衡发展,为居民创造高品质生活环境。

中国环境报:《方案》提出,一体化示范区建设将率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势,率先探索区域生态绿色一体化发展制度创新。为什么会选择这两个“率先”?有哪些考虑?

邵一平:一体化示范区的核心是“生态绿色”和“一体化发展”两个层面。“生态绿色”是示范区发展的底色和根本,将生态优势转化成为经济社会发展的优势,集中体现了高质量发展的主旨,也探索提出相应的实现途径。比如环淀山湖地区,长期的生态环境保护保留了较为优美的生态环境,同时也吸引了像华为研发基地这样的项目在附近选址建设。示范区还有很多生态本底优势区域,通过进一步改善水环境、保护水生态,构建以水为脉、城绿相依的水乡生态格局,进一步吸引以科创研发为主的高科技产业集聚。以西岑科创中心、汾湖高新区和高铁科创新城等为发展组团,形成蓝色创新珠链,将生态优势转化经济社会发展优势,打造生态价值新高地、打造绿色创新发展新高地、打造绿色宜居新高地,为长三角践行绿水青山就是金山银山理念探索路径和提供示范。

“一体化发展”是示范区建设的初衷和使命,其核心目的是探索从单一项目协同走向区域一体化制度建设,为全国在区域协调发展的制度创新、政策集成、优势集聚方面提供有效路径。目前已经确定的改革集成包括4个方面,一是加快构建高质量发展体系,包括率先建立跨行政区域的一体化高质量发展的指标体系等;二是推进城乡统筹发展,包括深化农村产权制度改革,探索乡村产业混合所有制经营等;三是激发创新创业活力,包括完善吸引海外高端人才制度,完善创新激励制度;四是提高政府行政效能,包括深入推进行政审批制度改革,深入推进事中事后监管制度改革,推进信息资源互联共享等。

如何协调和平衡各级行政机构以及各地区在污染治理责任和资源开发权益之间的关系,是跨区域制度创新和政策集成的难点。

中国环境报:推进示范区生态绿色一体化发展,目前还存在哪些不足?还有哪些问题需要解决?

邵一平:个人认为在生态环境方面最主要的困难有两点。一是生态环境资源本底现状与愿景目标仍有较大差距。示范区“两核”建设体系中明确环淀山湖区是“生态核”,对标世界级湖区建设生态、创新、人文融合的中心区域。但这一区域目前还存在主要河道水质尚不稳定、湖荡富营养化问题尚未解决、系统性生态廊道和功能性生态斑块尚未建立等问题。加快提升示范区生态资源价值和生态服务水平应是近期示范区建设的重点。

二是示范区“两区一县”现有的社会发展特征、资源分配诉求、环境管理体系、环境治理水平甚至生态资源禀赋都存在一定差异,如何协调和平衡各级行政机构,以及各地区在污染治理责任和资源开发权益之间的关系,是跨区域制度创新和政策集成的难点。示范区在一体化制度创新和改革集成方面仍需要不断探索和突破。

示范区不是一张白纸,在现有发展结构和管理体系上创新发展是需要克服很多困难的,而建设生态绿色一体化示范区的初衷就是要探索一条跨区域协调统一的绿色发展之路。希望通过总体方案的实施,加快补足短板,积累经验,为长三角一体化发展提供示范。

长三角一体化示范区示范的核心是生态绿色发展模式和一体化的制度创新,在跨区域的管理制度创新集成方面可以提供很多参考。

中国环境报:从全国的角度来看,长三角生态绿色一体化发展示范区的建设,将会在哪些方面为全国提供“一体化”的经验?

邵一平:长三角一体化示范区示范的核心是生态绿色发展模式和一体化的制度创新,除了之前提到的示范区发展路径可以为我国其他地区的绿色发展转型提供经验外,相信在跨区域的管理制度创新集成方面也可以提供很多参考。

总体方案中提出了八个方面的制度创新,这是非常有效的一体化路径探索:包括建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制,统一的生态环境保护制度,跨区域统筹土地指标、盘活空间资源的土地管理机制,项目跨区域一体化管理服务机制,促进各类要素跨区域自由流动的制度安排,跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度,共建共享的公共服务政策以及建立统一的公共信用管理制度等。

其中,在生态环境保护制度方面提出了3个重点领域。首先提出跨界水源共保和水环境共治制度,要求两省一市共同制定实施一体化示范区饮用水水源保护法规;共同制定太浦河、淀山湖等重点跨界水体生态建设实施方案。

其次是突出“三个统一”:一是统一标准,包括从环境准入到污染源管理体系的系统性,从环境执法到违法裁量标准的一致性,从产品标准到排放标准的协同性方面进行统一考虑、统一发布和实施。

二是统一监测,通过共建共享环境质量和污染源监测体系,完善区域内的环境监测站网设置,更为重要的是打通环境数据共享路径,消除部门与地区间的数据孤岛,真正做到共同管理共同决策。

三是统一监管,包括联合执法、跨界执法等制度创新和能力建设等内容。这3个方面的探索成果都将为全国跨区域环境保护和生态建设工作提供有效的借鉴。

第三是探索生态治理的新制度,包括探索建立多元化生态补偿机制,跨区域的生态治理市场化平台,企业环境风险评级制度、信用评价制度和绿色信贷资产证券化制度等,这部分的制度探索将为全国提供传统行政管理手段以外的机制和政策,为促进全社会共同参与生态环境保护提供有效的路径实践。

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